论文方法介绍-关于对我国共享单车的行政监管的问题研究-CNKI知网查重网站

论文方法介绍-关于对我国共享单车的行政监管的问题研究

2021-06-17 10:31:56
作者:杭州千明

  现阶段虽然越来越多的学者认识到共享单车行政监督的重要作用,而对于共享单车行政监督的基础性问题等具有共性的原理缺乏宏观系统的研究。为此,对于共享单车行政监督的研究,迫切需要我们从宏观的角度,借鉴域外相关经验,深入探讨其基本原理,从而为解决辩护实践中遇到的问题提供有益支持,使得共享单车行政监督的研究更加系统。本文选定共享单车的行政监督作为研究对象,以立足于为我国共享单车改革提供制度支持和具体方法措施为目标,通过揭示共享经济发展下共享单车损坏严重、地方部门立法冲突、监管责任不到位、行政复议渠道不通畅的现象,结合现今的监管政策,发现和分析当前我国共享单车监管中城市规划、城市立法、监管程序、配套制度存在的问题,探索共享单车问题解决的科学方案,从而完善共享单车的行政治理体系,这也是本文的创新点之所在。

  随着互联网经济的不断发展壮大,一种新兴经济体制——共享经济也随之出现,而作为共享经济的初始化产物:共享单车也逐步深入到我们的生活之中,市场规模和用户规模越来越大,成为我们日常出行不可或缺的一部分。据不完全统计,自2016年以来,20多家共享单车公司如雨后春笋般疯狂出现,更有一张图片描绘的是手机屏幕上充满了24个共享单车的应用,其火爆程度可见一斑。但随之而来的监管问题,仿佛给行政部门带来了一个沟壑,难以跨步。“城市规划和立法、监管制度和监管程序”的问题突出,问题解决之道是推进对共享单车的行政监管体系的改革。实质性立法不足问题是行政监管制度改革的瓶颈,关于“监管权力”和“监管责任”,立法标准仍然模糊,实践中仍然存在着诸多争议,影响了共享单车实质性监管顺利运行。所以,我选择了《关于我国共享单车的行政监管问题研究》作为我的论文题目和研究内容,以期望对于推进共享单车行政监管有所助益。

  2.研究的意义

  (1)研究的理论意义

  《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“发展分享经济,促进互联网和经济社会融合发展”,2017年《政府工作报告》也指出“支持和引导分享经济发展,提高社会资源利用效率”共享单车属于共享经济发展下的实体产物,行政监管是政府对其辖区内某些事物的控制,是在同一个行政体系内部上级对下级所管辖事务的干预,它区别于司法监管,监管的目的不是取代市场,而是为了矫正市场失灵。在中央改革方案已经明确提出支持我国共享经济发展的背景下,我国理论界对于共享单车的实质化改革,尤其是共享单车行政监管问题鲜有研究。本论文有助于进一步拓展我国监管制度的基础理论研究。

  (2)研究的实践意义

  根据发布的《2016年中国单车租赁市场分析报告》,预计2017年中国单车租赁市场规模达0.95亿元,用户规模达679.47万人次,预计2019年中国单车租赁市场规模将上升至1.63亿元,用户规模将达1026.15万人次[]。如此庞大的行业在短时间内的迅速崛起,经过复杂的社会生活的洗礼,也暴露出了如放置、使用、违约等多方面的问题。因此有必要对其发展中存在的问题予以分析,并运用行政监管的方式和手段对其予以管理,使其实现规范、健康、可持续的发展。因此,本论文对于共享单车监管的实质化改革进行深入系统的研究,具有很强的实践针对性和紧迫性。

  (二)国内外文献评述

  1.域外关于共享单车行政监管相关研究评述

  由于无桩共享单车起源于我国,且在国外刚刚兴起,因此国外大多数学者的研究还是集中于在对“无桩共享单车”的前身——“有桩公共自行车”的讨论上,这是符合行业发展规律的。Zhanglihong,Duanjun,DuanZhengyu等学者(2015)对中国五个城市的“有桩公共自行车”服务体系进行研究后,认为运输规划、模式规划、系统设计是使整个公共自行车服务持续发展的最核心要素,在制定与公共自行车相关的政策时,应当了解与公共自行车服务体系相关利益者的不同诉求。Ines Frade,Anabela Ribeiro2015)研究了有桩公共自行车投放点和投放量的问题,在研究中两位学者构建了使公共自行车覆盖范围最优的投放点和投放量决策模型,并且此模型也在葡萄牙科英布拉城市公共自行车的案例中得到了验证。Tal Raviv,Michal Tzur,Iris A Forma 2013)等针对公共自行车的调度、搬运问题,通过对不同数学模型的验证,最终认为使用两辆卡车来对104个停放点的公共自行车进行调度是最有效的。Morkaspi,Tal Raviv,Michal Tzur等学者(2016)等针对公共自行车中部分车辆无法使用的问题,设计了一个车辆无法使用率和无法使用量预测模型,这个模型基于每辆车平时的使用情况和行使路径。MariaKamargianni,WeiboLi,Melinda Matyas等(2016)在研究中开发了一种衡量共享移动交通工具集成化程度的指标,并且通过这个指标得出,集成化程度越高的交通工具对于用户更具有吸引力。

  2.我国关于共享单车行政监管相关研究评述

  我国目前的研究还是集中在监管方面,且大多是针对共享单车行政监管的核心期刊,学位论文较少,直到2019年,阿里巴巴集团控股有限公司的《共享单车的监管方法、装置、服务器及可读存储介质》一文,才有了针对共享单车提出的专利。从发表的时间来看,绝大部分是近5年左右的研究成果,这也充分说明了理论界和实务界已经开始意识到共享单车在监督管理中存在的问题,尤其是“监管权力”和“监管责任”问题的重要性。现阶段虽然越来越多的学者认识到共享单车社会监管的重要作用,而对于共享单车行政监管的基础性问题等具有共性的原理缺乏宏观系统的研究。为此,对于共享单车行政监管的研究,迫切需要我们从宏观的角度,借鉴域外相关经验,深入探讨其基本原理,从而为解决辩护实践中遇到的问题提供有益支持,使得共享单车行政监管的研究更加系统。

  (三)论文研究内容

  随着人们生活水平的提高,清洁绿色的出行方式逐渐被人们所推崇,共享单车获得了空前水平的发展,一时间各式各样的共享单车涌现在国内各大城市的大街小巷,在短时间内得到了广大市民的高度认可,然而作为一种新兴态产业,共享单车在其发展过程中不可避免地产生各种外部性问题。

  本文从行政监管的角度出发,针对共享单车运营中出现的法律问题进行分析。具体来说,本文主要从以下几个部分来讨论共享单车发展中的行政监管问题。

  第一章绪论,阐述了本文选题的背景和意义,整理了国内外的研究进展,提出本文的研究方法和创新点,解释相关概念与理论基础。

  第二章概括了共享单车发展中亟需解决的问题。分析政府在共享单车发展中的必然性,提出政府在共享单车发展中的主导责任。

  第三章是通过问卷调查,分析目前共享单车在行政监管中存在的问题及成因,分别从当前城市规划和布局不合理、城市立法不完善,基础设施配套不足、行政监管部门管理缺乏规范性几个方面来分析。

  第四章是针对第三章提出的问题成因从合理规划城市布局、完善城市礼法制度、提升管理规范性、健全配套制度等方面对我国共享单车行政监管提出完善建议。

  二、共享单车的行政监管的概述

  (一)共享单车的概念及特征

  1共享单车的概念

  共享单车是指企业在校园、地铁站点、公交站点、居民区、商业区、公共服务区等提供自行车单车共享服务,是一种短期出租自行车,是一种分时租赁模式,是一种新型绿色环保共享经济。Lambertont和Rose认为,共享经济是给予用户无需所有权就可享受产品的机会[]。也有学者认为,从历史上的理论基础的角度看,共享经济的概念是一种包括“资源型共享经济”和“收益性共享经济”的经济活动。[]

  2共享单车的特征

  共享单车实质是一种新型的交通工具租赁业务-自行车租赁业务,方式便利,经济实惠,其主要依靠载体为单车)自行车。可以很充分利用城市因为快速的经济发展而带来的自行车出行萎靡状况;最大化的利用了公共道路通过率。

  (二)行政监管的概念及延伸

  1行政监管的概念

  行政监管是政府对其辖区内某些事物的控制。行政监管即政府监管,政府监管的目的不是取代市场,而是为了矫正市场失灵。它区别于行政管理和司法监管,是指行政机关对下属机关企事业单位进行的有效监管,方式有:制定规章制度、敦促、禁止、限制行为。比如中国食品药品监管局对下属制药行业乃至具体企业备案、审批、抽检、审验的监管就属行政监管。

  2对共享单车行政监管的作用和意义

  共享单车的行政监督作为研究对象,以立足于为我国共享单车改革提供制度支持和具体方法措施为目标,通过揭示共享经济发展下共享单车损坏严重、地方部门立法冲突、监管责任不到位、行政复议渠道不通畅的现象,结合现今的监管政策,发现和分析当前我国共享单车监管中城市规划、城市立法、监管程序、配套制度存在的问题,探索共享单车问题解决的科学方案,从而完善共享单车的行政治理体系,在发现和分析问题的基础上,结合现实情况以及具体的法律规定提出,运用对策研究的方法,为完善我国行政监管实质化改革提出具体方案。

  (三)共享单车的发展

  根据第三方数据研究机构比达咨询日前发布的《2016中国共享单车市场研究报告》显示中国共享单车市场已经历了三个发展阶段[]。2007年—2010年为第一阶段,由国外兴起的公共单车模式开始引进国内,由政府主导分城市管理,多为有桩单车。2010年—2014年为第二阶段,专门经营单车市场的企业开始出现,但公共单车仍以有桩单车为主。2014年至2018年为第三阶段,随着移动互联网的快速发展,以“摩拜”为首的互联网共享单车应运而生,更加便捷的无桩单车开始取代有桩单车。2016年底以来,国内共享单车突然就火爆了起来,通过一番梳理发现,除了较早入局的摩拜单车、ofo外,整个2016年至少有25个新品牌汹涌入局,其中甚至还包括电动自行车共享品牌。

  这25个品牌包括:摩拜单车、永安行、小鸣单车、(已倒闭)小蓝单车、智享单车、北京公共自行车、骑点、奇奇出行、CCbike、7号电单车、黑鸟单车、hellobike、酷骑单车、1步单车、由你单车、踏踏、Funbike单车、悠悠单车、骑呗、熊猫单车、云单车、ofo小黄车、优拜单车、电电Go单车、小鹿单车、小白单车、快兔出行、绿游共享单车GreenBike

  此外,还有悟空单车(已倒闭)、3Vbike单车(已倒闭)、町町单车(已倒闭)、闪电单车、DDbike

  最近,还出现了全能车,声称可以一份押金畅骑所有品牌共享单车,我们试了下,可以开大部分主流单车品牌的单车,ofo小黄车、摩拜单车称均未授权。

  (四)共享单车的监管措施

  1地级市提出的监管措施

  上海市提出了共享单车行政监管的事后监管措施,于《征求意见稿》中明确,用户的押金及预存金,将由中国人民银行上海分行会同相关部门监管;企业不得将用户个人信息等数据公开或擅自泄露;加强企业之间信用信息的互通共享,共同加强对用户失信行为的约束。

  郑州市则是在监管中期提出利用可伸缩信号覆盖技术等科技手段,为共享单车开辟专用的停车场所的监管措施。

  北京市在共享单车行政监管过程中于2017年4月21日,《北京市鼓励规范发展共享自行车的指导意见(试行)》对责任追究提出了事后监管措施。意见明确承租人须年满12周岁,企业建立健全承租人使用车辆信用积分制度。涉及恶意破坏、盗窃等违法行为信息由公安部门纳入个人征信系统。规范企业经营行为,涉及违法经营的企业信息由工商部门纳入企业征信系统。

  杭州市在监管中期对监督检查提出了监管措施,杭州市互联网自行车规范管理工作领导小组办公室发布了《杭州市促进互联网租赁自行车规范发展的指导意见(试行)》的征求意见稿(下简称《意见稿》)中提出了政府监管平台、平台规范用户行为的管理逻辑;杭州的职能部门将引导平台控制投放总量;平台必须按“每80辆车配一名运维人员”的标准投入维护力量等规定。

  2国家机构提出的监管措施

  2017年8月3日,交通运输部等10部门联合发布了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》。明确为是分时租赁营运非机动车,是方便公众短距离出行和公共交通接驳换乘的重要方式。同时,也明确不鼓励发展互联网租赁电动自行车。在投放车辆上,明确各城市要研究建立与城市空间承载能力、停放设施资源、公众出行需求等相适应的车辆投放机制,针对目前停车空间不足的问题,提出要合理布局自行车交通网络和停车设施,提高自行车道的网络化和通达性,纠正占用非机动车道等违法行为。在停车点位上,对不适宜停放的区域和路段,可制定负面清单实行禁停管理。对城市重要商业区域、公共交通站点、交通枢纽、居住区、旅游景区周边等场所,应当规划配套的自行车停车点位。

  三、共享单车行政监管中存在的问题

  (一)对共享单车的使用前期规划不合理

  1停放未设置专门的区域

  扎堆停放首先与企业的车辆投放有关。在一些人流量很大的交通枢纽或是道路上,尽管用车量是不小,但共享单车企业还是会把远远超过需求车辆投入到这里。道理很简单,人流量越大越有广告效应,摆的车越多,所谓的市场占有率越高。但这并不是共享单车扎堆停放的最主要原因。共享单车在一线城市最重要的作用就是接驳公共交通,而在公共交通的触角终结的地方,就是共享单车使用量出现峰值的场所。在这些场所,由于“潮汐效应”,很容易就出现共享单车扎堆停放的情况。《北京日报》就曾报道北京地铁13号线的北苑站,每天早高峰时段,四面八方的居民骑车赶往地铁站,共享单车迅速聚集并出现扎堆停放的情况,好像共享单车就要泛滥。但是,一到晚高峰,北苑地铁站的共享单车就变得十分紧俏,想骑车回家就必须靠“抢”,“抢”不到的就只能走路回家。这样的场景每天都会在一些地铁站、写字楼周边上演。

  2城市道路中自行车道路划定不明确

  自行车交通由于其方便、灵活、经济、无污染,是城市居民重要的交通方式,应为其提供良好的出行条件,可是在老城,自行车的交通状况却不是很好:为了应对机动化进程的加剧,有些干道受条件限制,只能是牺牲自行车道以求得机动车道的增加,使自行车道越来越窄,甚至占用了人行道,而过宽的交叉口及不相适应的信号灯通行时间也使自行车过街困难,致使交通拥堵时有发生。

  (二)对共享单车行政监管的立法不完善

  1立法水平较低

  现有国家层面的道路和交通法规中规定的内容非常少,有的条文规定滞后于时代,也有的条文无法有效约束这些新交通工具。现行规范性文件效力层级低,存在立法空白[]。且目前为止,找到的单独为共享单车规定立法管理办法的只有深圳一个城市,2019年12月9日,深圳市司法局就《深圳经济特区互联网租赁自行车发展若干规定(征求意见稿)》《深圳市互联网租赁自行车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》举行立法听证会。在2018年的全国两会上,多名代表委员关注共享单车管理问题。全国人大代表,南京市长蓝绍敏建议,加快对共享单车进行立法。在他主政的南京市,今年要办的35件实事中,就包括了共享单车的整治和停放管理。全国人大代表史贵禄也对媒体表示,即便共享单车企业提倡让用户停放在“白线区域”,但缺少强制性约束,有的企业过于依赖融资生存,一旦没有后续资金就会倒闭,导致用户退押金难。且目前多数地方的规范性文件均由政府职能部门负责起草,根据我国《立法法》的规定效力位阶最低,不仅权威性不足,而且许多事项无法得到落实。比如数量管控措施,各地往往是通过一纸通知就开始执行。其实在性质上这属于行政许可中的特许经营,只有法律和行政法规才可以设定。在没有法律和行政法规规定的情况下,地方人民代表大会可以制定地方性法规,地方人民政府也可以制定地方政府规章,但是都只有一年的暂行期。各地目前限制共享单车投放数量的做法缺乏上位法依据。

  2地方部门立法冲突

  交通运输行政主管部门主要负责政策制定;城管综合执法部门负责停放秩序;公安交管部门负责通行管理。各地具体负责的职能部门虽然看上去阵容庞大但是在实践中极易出现多头管理的现象。首先,各部门之间权责分配不够清晰,存在交叉重合之处。比如占道经营车辆,既可以由交管部门按照违停处罚,也可以由城管部门按照城管条例关于占道经营的规定处罚。开展“相对集中行政处罚权”工作其实是为了解决职能交叉、权责不清的问题,但在上述某些涉及车辆管理的领域,不仅未能理顺关系,反倒人为地将相互关联的同一种违法行为细分为不同情形,增加了执法层次,违背了相对集中行政处罚权的要求。而城管的产生是以“相对集中行政处罚权”制度为基础,主要法律依据为《行政处罚法》第十六条的规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”该条并未对城管的机构置、职能等作出具体规定,各地开展“相对集中行政处罚权”工作实际上是以国务院相关文件为依据和指导。其次,在具体工作中各部门之间容易出现争夺利益规避责任的现象。以南京市对机动车违法停放查处工作的分工为例,对同一种违法行为,以道路区分交管与城管的执法权限,不符合整体划转和效能原则,交管部门“警力不足”的解释也让不少城管颇有意见,这也不应成为划转执法权的理由。在规划区域上,各地按照“相对集中行政处罚权”工作的要求,由城管部门集中了部分规划领域的执法权。由于规划执法具有较高专业性,各地划分规划领域的执法权有不同的做法。在郑州,违章建筑完全由规划部门法;在南京最初以违法建筑面积划分执法权,200平方米以下未经规划部门批准的违法建筑由城管法现在规定“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的,由城管部门查处”,而办理了相关手续却不按照规划许可证要求进行建设的为一般仍由规划部门查处,目前国内大多数城市采用这种职权划分办法。无论采取何种职权划分办法,城管的规划执法都严重依赖规划部门的支持,需要规划部门对违章建筑进行认定。但是在执法实践中,规划管理的审批许可权与处罚权离城管部门往往承担了巡查、调查、处罚、拆除等一系列工作和责任,规划部门只对有无规划许可进行认定。这种存在的地方部门立法冲突,使得多部门管理加重了企业负担,影响了企业发展,也最终导致当用户在使用车辆过程中发生人身财产损害时维权难度大大增加。

  (三)城市监管部门管理缺乏规范性

  1监管手段单一和管理模式不合理

  尤其是在“互联网+”和创新创业的不断推动下,分享经济涌现出大量的融合性新业态,具有开放性、交互性、网络化等特征,快速创新的实践使现有市场监管在效力和内容上均显不足。一方面,在分享经济新模式蓬勃发展的同时,各种不法行为暗中滋生,传统监管措施难以进行及时有效的监管;另一方面,现有市场监管难以处理分享经济新业态与行业内原有传统企业的关系。

  2监管多部门缺位和部门协作机制不健全

  我国目前绝大部分城市尤其是中心城市的道路管理存在目标分散、功能分割、互不协调的问题。城市道路管理不仅涉及交通、市政、交警甚至工务段等专业部门,还涉及市、区、街道或镇等各层级政府部门。多类别、多层级政府部门如此“九龙治路”的结果是,遇到共享单车相关问题时,很多政府部门彼此之间都不知道该由谁来协调。在日常管理过程中,权责不对等问题突出。许多政府部门在执行时通常站在自身的立场去分析问题,缺乏全局观和系统观,各主体之间的权力和职责范围并没有清晰的规定。

  3监管部门责任意识不到位和责任分配不明确

  目前共享单车管理政策主要是在各大城市政府层面,并未上升到中央层面,相关举措也主要是以交通部门名义下发,但会同时涉及大城市中的市、区、街道或镇等不同行政层级。在等级控制模式的监管体制下,由于存在“职责同构”,上级政府与下级政府间的事权责任划分交叉模糊,导致基层政府在共享单车监管体系中的作用难以有效发挥。共享单车监管实际上涉及同一层级的许多职能部门,同一层级政府内部各部门间存在职能的碎片化现象。而且在“条块分割”的大背景下,“条条”政府与“块块”政府之间的关系仍未理顺,职、权、责、利的相互剥离,具体部门的相应职权也因此受到严重制约。比如,共享单车的乱停乱放现象是其被最为诟病之处,但如停放在马路上,属于交警的权限范围还是市政部门的职责范围,就存在交叉,难以区分;如停放在人行道上,属于城管的权限范围还是交警部门的职责范围,也并不清晰。”

  (四)监管配套制度缺失

  1企业的登记管理和市场准入制度不明确

  目前在国内许多大中城市,企业投放的车辆数量已经远远超过市场的需求量。企业的过度投放不仅造成了严重的社会资源浪费,也给城市管理带来许多难题。此外,由于相关市场准入门槛低,大量投资者受利益驱动纷纷涉足该领域,良莠不齐的投资者使得整个行业发展更加混乱,当出现企业倒闭或者投资人跑路的现象后用户合法权益往往得不到有效保护。

  2处罚和执法制度不严

  部分用户基本的道德素质较低,认为共享单车不是自己的私有财产,与自身的利益毫不相关,在使用时肆意毁坏,导致出现了共享单车大量毁坏,堆积成山的现象。还有一些用户交通安全意识淡薄,用完车后将车停放在住宅区,公交站,绿化带,安全出口等一系列禁止停放非机动车的地点,极大的影响了人们的出行。更严重的是违反交通规则,引发交通事故。法律对这种的行为惩罚力度不够,特别是对共享单车没有很好的制约方法,让部分用户更加的猖獗。

  3救济制度不完善

  其中最引人关注的是共享单车骑行事故受害人的救济问题。共享单车骑行事故,造成了受害人人身损失和财产损失,引发了理论界与实务界对共享单车骑行事故行政救济不足的担忧,并且当具有法律上利害关系的人认为行政机关所做出的行政行为侵犯其合法权益,依法向具有法定权限的行政机关申请复议时,会发现缺乏相对应的行政复议渠道。且查阅相关资料,现仅有民事救济渠道,可参考刘卓昀的《共享单车停放侵害公共利益的民事公益诉讼研究》[]6。

  四、对政府监管提出的建议

  (一)合理规划共享单车的停放布局和建设

  1定点设置共享单车存放位置

  针对非机动车辆的停放问题,《中华人民共和国道路交通安全法》第五十九条规定:非机动车应当在规定地点停放。未设停放地点的,非机动车停放不得妨碍其他车辆和行人通行。那么在不得妨碍其他车辆和行人通行的地方,其实都可以划上自行车停车区,这样可以最大程度的方便骑车人,也解决了扎堆问题。在共享单车用户指南上,管理方对车辆停放有如下要求:有桩共享单车要停放至公共自行车车桩处;共享单车要停放在公共停放区域(免费公共自行车存放处,道路边白线停放区域内),若附近无正规停车区域,要将单车停放在自行车聚集区,且不影响车辆与行人正常通行。共享单车在给大家出行带来便利的同时,我们不能仅靠运营商的定位跟踪和回收规范,更多的是管理自己的行为:寻找非机动车临时停放点。还有,最重要的一点还是要让政府部门规划足够多的自行车停车位,才能从根本上解决自行车数量颇多的乱停乱放现象。共享单车作为一种由企业主导的商业或社会企业模式,应交由市场来管理,但管理部门要加强对共享平台的管理,比如与企业合作,共同经过演算,事先划定指定停车区域,在公交、地铁站点周边开辟共享单车停放区域,疏堵结合,来解决违停、圈地等乱象。

  2优化设置自行车道

  优化自行车道的设置,改善自行车的出行条件,将有利于提高城市的交通质量。支路由于其等级不高,技术标准低,相对来说,比较适合自行车出行,在道路规划中,可以考虑利用老城纵横交织的支路网,选择与主干道平行的支路作为自行车专用车道,并在进入交叉口前利用其他支路(包括街坊道路)提前分流。这样自行车、机动车各行其道,不仅可以减轻干道自行车流量,提高骑(乘)车舒适度,缓解交通拥堵,也可以充分提高道路的使用率。这项工作的开展还应取得公交部门的配合,使公交站台尽可能设在靠近自行车专用车道的位置,以方便人们换乘。另外,还应考虑设置自行车停车处。我国目前已有一些城市设置了自行车专用车道,不妨借鉴。

  (二)完善城市立法制度

  1加快制定共享单车法规性管理办法

  在深刻理解国家法律和政策的本意上,要加强慢行交通设施的规划和建设,促进共享单车规范有序发展。同时还要鼓励企业加强行业自律和规范管理,引导广大骑行者文明使用、文明停放,并明确相应的管理和执法措施。采用团体标准方式进一步规范共享单车行业质量管理,以此来提升产品质量。各职能部门将进一步加强政企协商合作,制定行业规范管理文件。政府部门除了应约谈企业、主动监管、制订出台有操作性的指导办法,更要主动介入,加强单车道的建设和使用、划分停放区域,让共享单车成为受欢迎的新事物。

  2因地制宜,建立具有地方性特色的规章制度

  不同城市的交通状况不同,共享单车的需求量和实际使用情况也不同。全国层面的立法往往流程时间较长,而互联网经济的发展模式则瞬息万变。一些共享单车投放量较大的设区城市,不妨考虑在与上位法无矛盾冲突的前提下,先进行地方立法进行有效管理,这样的先行也可以为全国层面的立法提供实践经验。在立法过程中,也要避免“一放就乱、一管就死”的现象出现,对共享单车的立法,不仅要考虑到企业的实际承受能力、消费者的权益保护,也要顾及到其它道路交通参与者的权益和安全。例如上海金融与法律研究院研究员聂日明在接受记者采访时同样认为,政府在治理共享单车的时候,要对平台责任进行区分,而非一味约束共享单车的发展。对于针对共享单车的盗窃、破坏等行为,除了适用相关法律规定以外,还可以建立黑名单制度,对其诚信行为进行记录,发挥好共享经济的特色。例如杭州市共享单车还有着非常好的发展前景和市场,杭州市政府可以通过补贴票价的方式对共享单车进行资金支持,如用户每租用一次共享单车,可以根据本次租用费用,返还一定比例的租金,在下次租用时可以抵扣,这样既可以鼓励更多的人们选择单车出行,又可以有效的保障和增加共享单车的租金收入。[]7

  (三)整合现有资源,提高管理效率

  1改变管理模式,推行绩效管理

  有专家建议企业管理部门监管,因为共享单车是商业行为,以盈利为目的,且在使用过程中,会占用城市公共资源,所以共享单车企业也应主动对其进行有效管理。同时各级管理者要对组织或个人设定合理目标,建立有效的激励约束机制,使员工向着组织期望的方向努力从而提高个人和组织绩效;通过定期有效的绩效评估,肯定成绩指出不足,对组织目标达成有贡献的行为和结果进行奖励,对不符合组织发展目标的行为和结果进行一定的约束;通过这样的激励机制促使员工自我开发提高能力素质,改进工作方法从而达到更高的个人和组织绩效水平。

  2统一制定协作配合步骤,规范协作配合的运行流程

  共享单车运营企业、政府与共享单车用户,它们形成了以下核心治理结构:政府管平台、企业管用户。其中,政府对共享单车运营企业的违规违法行为进行监管,制定相应的规则;共享单车运营企业对用户的违规违法行为进行监督与防范;政府对共享单车用户的违法行为进行监管。此外,自行车行业制定相应规则,对共享单车企业的违规违法行为进行规范和监督,政府对自行车行业协会履行监管职能。当然,作为公共权力来源的数量最多的普通市民,应该是监管体系中的重要组成部分,所以就形成了整体性治理模式。这个监管体系是多元合作治理体系,是一个环环相扣的系统,即共享单车企业对用户的违规违法行为进行预防和监督;共享单车企业对自身的行为进行内部自我监督;政府和自行车行业协会制定相应规则,对共享单车企业的违规违法行为进行外部规范和监督。政府制定相应规则的决策过程要公开并且有充分的公众参与,市民可以对政府封闭制定的、不合理的规则进行监督。当然市民也可监督行业协会和共享单车用户,政府与行业协会脱钩后就是对后者履行监管职能。

  3制定明确的责任分配制度

  对各职能部门的工作人员定期组织业务能力学习与交流,强化其专业理论知识的薄弱区域,巩固已有的理论知识,同时将理论知识与时代创新相结合。其次根据共享单车的使用或停放过程,并结合城市道路交通管理规则的职责划分,提出由不同监管主体、监管事项和监管工具组成的整体性治理工具箱。也就是说,公安部门按照不举报不受理的举证原则,对共享单车使用、停放、回收等全过程中企业、用户的任何违法行为追究法律责任;在道路上,由交警按照交通管理办法处理交通违规行为;在人行道、停车点,由城管、交通协管部门对乱停乱放、占用盲道、损毁绿化设施等行为进行阻止、处罚违规人员和清理车辆;自行车行业协会制定行业标准,指导、监督运营企业;市民对共享单车企业、用户任何违规违法行为可进行监督、投诉、举报;街道、居委会管辖本区域内的停放或骑行问题;小区门卫阻止进入封闭的小区或办公区域;物业管理部门阻止违规人员和清理车辆等。

  (四)完善相关配套制度

  1建立完善的共享单车市场准入、登记和监管制度

  制定严格的市场准入条件:一是实行共享电单车生产企业目录,规定只有列人目录的企业才具备生产资格。二是明确共享电单车运营企业的准入资格,规定电子支付、保险协议、报废管理等进入市场的标准,控制车辆质量和数量是实行产品目录动态管理制度,规定投入市场运营的共享电单车必须列人目录[]8。坚持“监管谦益性原则”完善市场准入退出机制,所谓“监管谦抑性原则”是指充分认识到政府监管只是市场经济的辅助措施,对于市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的,应当充分发挥市场机制和自律机制。坚持“监管谦益性原则”为企业的退出创造便利条件。但是企业停止运营前必须完成相关工作,例如及时退还用户押金、回收投放的车辆、妥善处理企业保存的用户信息等。如果企业不履行相关义务则通过行政处罚、行政强制等措施加以干预,这与市场准入过程中必要的行政许可原理相同。针对企业停止运营后用户押金退还困难的问题,可以参照前文所述,建立完善的押金监管制度,加强对企业退还押金的过程进行监管以及对企业逾期不退还押金或者人为设置押金退还障碍的行为在必要时由有关部门介入。针对企业停止运营后所投放车辆无人回收的问题,应责令企业在退出运营前全部回收完毕,对不履行车辆回收义务的企业不予办理注销登记同时对企业和相关负责人进行处罚。针对企业停止运营后所保存的用户信息无法处理的问题,应当责令企业将存储用户信息的设备封存后上交,由相关部门妥善保管,严禁企业或者个人继续保存。

  2健全道路交通管理制度和治安管理处罚制度

  健全属地管理,构建包容创新政策环境。适应新模式成长的规律和需求,一方面要持续推进放管服,结合本地交通实际,加快完善属地管理机制,明确牵头部门,畅通政企沟通渠道[]9。公安机关、交警、城管等部门各司其职,从严查处违法行为,在小学附近禁止设置共享单车投放点,严禁未成年人骑行,严厉查处非法载人的现象,如违反者不接受处罚,执法者依法扣押共享单车,记录个人信息并通知运营商领回共享单车。强化二维码诈骗的侦办工作,充分整合线索资源,运用各种手段锁定嫌疑人,进行打击。加强宣传教育力度,充分利用报纸,电视等传统媒体,微博、微信等新媒体,对共享单车各类治安隐患进行曝光,提醒市民遵守交通法规,防范诈骗活动。

  3完善救济制度,畅通行政复议渠道

  我国应借鉴国外有益的经验,结合我国实际情况,建立行政救济司法审查制度,并同时赋予政府行政调解协议和行政裁决一定的法律强制力,具体可以这样设置:对行政调解协议和行政裁决不服的当事人,可以在规定的期间内如15日)申请司法审查,对其公正性进行司法监督[]。在乡镇和各级行政服务大厅设立行政复议申请代收点,方便基层群众申请行政复议;开辟网上受理平台、设立行政复议电子信箱,提供方便、快捷、经济的申请渠道;公布行政复议咨询电话。给申请人收到申请书的回执、立案通知书、不予受理决定书,完备申请人签字手续,规范行政复议受理程序。加强与信访工作机构的联系与沟通,对符合行政复议申请条件的信访事项,引导信访人通过行政复议渠道解决问题。